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不仅如此，港澳两地在殖民地时期总督主导制的区别，也体现在两个特别行政区的行政主导制上：香港特别行政区的行政长官受到立法会较多的制约，体现为三权分立基础上的行政主导制，这与1985年港英当局推行政制改革后的权力结构相同。

随着行政执法制度的发展，代表现代行政管理、行政法制发展方向的，体现以人为本、柔性管理的非强制性行政管理行为方式，例如行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解等等，在行政实务中运用得越来越广泛且效果显著，但有关法律规范极为薄弱甚至阙如，在某些地方、某些方面存在不了解、不敢用、不合法、不适当、不规范、成本高、效率低、效果差等问题，亟需通过立法建制予以法治化，而从完善程序法律规范入手无疑是简便有效的路径。（六）实现严格规范公正文明执法须要行政执法程序法制保障 当代的行政管理、行政法制是非常复杂的系统工程，不能再像过去传统社会那样单纯依赖决策者和执行者的个人智慧来推进，单纯依赖事后救济来纠正偏差，必须转变为作出行政决策、行政行为的事前、事中就通过行政程序制度来约束行政权力行使过程，使得行政管理的全过程都受到有效的法律约束，减少行政偏差、行政伤害和行政成本，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。

例如行政执法过程中的听证会和当事人陈述事实、申辩理由，行政相对人和人民代表评议、监督行政机关与行政首长，采取具有协商性和可选择性的行政合同、行政指导等柔软灵活的方式实施行政管理等，这使得参与行政、合作行政的理念能够逐渐变成现实。要抓紧组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，根据当地经济社会发展实际，对行政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行。此类柔性管理方式作为行政管理方式创新成果，与刚性管理方式相对应、相配合，体现了广泛参与、两造互动、平等协商、自由选择等行政民主性的基本要求，发挥出特殊的行政管理功效，近年来在行政实务中运用得越来越多、越来越广，产生了有助于实现行政管理目标的积极效果，有助于形成行政机关与行政相对人的和谐关系。作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。在此背景下，首先是湖南省，然后是汕头市、山东省、西安市等省市，积极探索推出关于统一行政程序的地方政府规章，体现了改革探索者的勇气和智慧。

在此背景下产生的一个新思路，就是按照现代法治的基本要求，通过行政管理行为过程中的行政程序制度设计来约束行政权力，减少行政伤害，同时也保证行政效率。7．体现了常态行政与应急行政相结合的原则。[6] 很显然，恰如刘少奇转达的亲笔信中所言，因为全国政协在全国有很好的影响，各民主党派也愿意召开人民政协，而不积极要求召开全国人民代表大会，全国制宪的准备工作也还有些不够。

苏联作为第一个社会主义国家，其在宪法和国家制度方面的成功的经验给中国共产党和中国革命产生极大的权威性和影响力。第二次是1954年2月，在刘少奇主持召开的中共中央政治局扩大会议上，对中华人民共和国宪法草案初稿三读稿展开讨论，并获得通过。1953年2月11日，刘少奇再次参加中央人民政府会议，该会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，决定成立中央选举委员会，由刘少奇担任主席。斯大林进一步提出：你们现在的政府是联合政府，因此政府就不能只对一党负责，而应当向多党派负责，你们很难保密。

我认为这样作，对你们是有利的。各党派在选举中如果落选了，你们不应当使统一战线破裂，你们应继续在经济上和他们合作。

丁峰，湘潭大学法学院硕士研究生。[24]他卓有成效地领导了建国初期的立法工作，也为初步构建以五四宪法为核心的社会主义法律体系奠定了基础，更是对新中国法律制度的形成和发展起了重要作用。（二）讨论或修改宪法草案 刘少奇在宪法的起草过程中至少6次对相关事宜与宪法草案提出重要建议和修改意见：第一次在1954年1月，毛泽东两次与刘少奇互通电报，就起草小组的工作计划安排和草案的参考文件进行汇报、沟通，并希望刘少奇组织中共中央委员参阅外国乃至民国时期的几部重要宪法[19]，以便对草案初稿进行讨论。但这种权利如果政府不愿意给外国人，可以在实行时不给或少给。

这些意见被编辑成25本材料，连夜送回至毛泽东、刘少奇等处阅览，以便他们能尽快组织宪法起草委员会和宪法起草委员会办公室批改这些建议，好赶在宪法正式颁布前再次对法典草案内容进行修改和完善[20]。斯大林的制宪建议实际上提出了政权的合法性与合宪性的重大问题，促使中共中央开始思考以正式宪法确认政权合法性的必要性[15]。马克思主义关于推翻资产阶级统治，建立无产阶级专政的国家学说得到中国进步知识界的推崇，并成为中国新民主主义革命的指导思想。[1]蔡定剑.关于前苏联法对中国法制建设的影响——建国以来法学界重大事件研究［J］.法学，1999,(3). [2]毛泽东.毛泽东选集(第四卷)［M］.北京：人民出版社，1960.1418. [3]刘少奇.刘少奇选集(下卷)［M］.北京：人民出版社，1985.142. [4]关于胜利的社会主义的宪法的具体内容，参见中央政法公报，1950,(2). [5]何勤华,李秀清.外国法与中国法——20世纪中国移植外国法反思［M］.北京：中国政法大学出版社，2003.187-188. [6]中共中央文献研究室,中央档案馆.建国以来刘少奇文稿(第四册)［M］.北京：中央文献出版社，2005.530.536.536. [7]林蕴晖.共和国年轮［M］.石家庄：河北人民出版社，2001.277. [8]中共中央文献研究室,中央档案馆.建国以来刘少奇文稿(第四册)［M］.北京：中央文献出版社，2005.530.536.536. [9]翁有为.中华人民共和国第一部宪法制定考论［J］.史学月刊,2007,(11):62-68. [10]中共中央文献研究室,中央档案馆.建国以来刘少奇文稿(第四册)［M］.北京：中央文献出版社，2005.530.536.536. [11]中共中央文献研究室,中央档案馆.建国以来刘少奇文稿(第四册)［M］.北京：中央文献出版社，2005.537.536. [12]何勤华,李秀清.外国法与中国法——20世纪中国移植外国法反思［M］.北京：中国政法大学出版社，2003.174. [13]中共中央文献研究室,中央档案馆.建国以来刘少奇文稿(第四册)［M］.北京：中央文献出版社，2005.537.536. [14]中央文献编辑委员会编.刘少奇选集(下卷)［M］.北京：人民出版社，1985.156.1949年10月，当时的内务部长、新中国政法界的领导人谢觉哉在阐述中国为什么要建立民主集中制的人民代表大会制时指出，建立这种制度的原因，一是有利于人民管理国家，人民能够团结一致，实行广泛的民主并能集中。

（三）刘少奇接受制宪与选举建议 1952年10月28日，刘少奇再次与斯大林展开深入谈话，摒弃原观念，接受了制宪的思想。1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在京隆重举行，刘少奇受毛泽东和宪法起草委员会的委托，向大会作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，对历时一年半多的立法准备与法典编纂活动做一个详细的总结概括，并就全民大讨论中的部分建议进行了回应。

[25] 当然，20世纪50年代新中国在移植苏联宪法的过程中也存在着拿来主义和实用主义的问题。（一）中共不急于立宪而欲以共同纲领替代 1952年9月30日，刘少奇应苏联共产党的邀请，率领由饶漱石、陈毅、李富春和王稼祥等人组成的中国代表团奔赴莫斯科，参加苏联共产党第十九次全国人民代表大会。

对于宪法草案第23条第1款，将不能成为选举单位的少数民族改为自治区。我同意你在信中所提及的意见把共同纲领改变成宪法——基本大法，这种宪法自然是一种粗制品，但有一个宪法，比没有要好。苏达里可夫还非常明确地表达了希望中国效仿斯大林宪法的愿望：苏联社会和国家组织的原则，很明显和深刻地在斯大林宪法里制定出来，它们帮助着我们斗争的弟兄们——帮助中国的人民来找到自己国家内社会生活复杂问题的正确解决。  三、主持制宪，全面移植苏联宪法 应该说，斯大林对中国宪法制定问题的谈话与建议是经过深思熟虑的。此外，共同纲领也不是人民选举的代表大会通过的，而是由一党提出，其他党派同意的东西，人家也可以说你们的国家没有法律。其结果是简单搬用，良莠不分。

基于对国内社会发展的积极评估以及维护中共中央的国际形象，再加之斯大林的特殊地位，党中央开始高度重视宪法在国家生活中的巨大作用，制宪建议得到全面响应，同时决定尽快召开人民代表大会并起草宪法。斯大林   宪法的移植与其他法律的移植相比具有一定的特殊性，因为宪法的移植可以引起一国政治制度的变化，往往会带动对其他法律的移植，从而导致一国整体的法律制度发生根本性的改变。

第六次是1954年9月，在宪法起草委员会第八次会议上，刘少奇参会并对搜集的来自全国的1180420条修改和补充建议进行总结归纳。[19]这些重要的宪法参考文件有：《1918年苏俄宪法》、《1936年苏联宪法》，罗马尼亚、波兰、德国、捷克等国宪法，以及《1913年天坛宪草》、《1923年曹锟宪法》，《1946年蒋介石宪法》和《1946年法国宪法》。

三是我们不能采用西方国家的三权分立制，因为这两种国家的阶级本质不同。例如，在有关所有制形式的宪法草案第5条中增加主要二字[21]。

[18]在该时期编成的参考资料主要有：《各国宪法中有关人民议会的一些规定》、《各国宪法中有关国家权力的地方机关的一些规定》、《各国宪法中有关中央政府的一些规定》、《各国宪法中关于公民的基本权利和义务的一些规定》、《各国宪法中有关法院和检察机关的一些规定》和《各国宪法中有关于宪法修改程序的规定》等共10余部。第二，承认企业和富农的财产权。[10] 为体现新政权的合法性和合宪性，斯大林还向刘少奇建议：我想你们可以在1954年搞选举和宪法。破坏宪法的人是要受到法律的严厉制裁的。

是故，五四宪法出现的严重缺陷之一，即无明确的宪法监督与保障机制，这就导致了后来文革期间宪法权威和公民权利受到肆意践踏和破坏的局面，乃至刘少奇晚年在遭受残酷的批斗和迫害时，即便高举《中华人民共和国宪法》，大声抗议：宪法保障每一个公民的人身权利不受侵犯。中国五四宪法无论在形式上还是在内容上均全面移植1936年苏联斯大林宪法，集中表现在宪法结构、国家性质、政权组织形式、国家机构的设计和公民基本权利与义务的规定等方面[26]。

十月革命一声炮响，给我们送来了马克思主义。[17]成立由陈伯达、胡乔木、董必武、彭真、邓小平、李维汉、张际春共8人组成的宪法小组，并组成宪法起草委员会办公室，以李维汉为秘书长。

见斯大林如此坚定的要求制订新宪法，又顾及到斯大林在社会主义阵营中的显赫地位，刘少奇经过一番对新中国国情的估量后，向斯大林表示：在1954年进行选举和制订宪法，我想是没有特殊困难的。（一）主持或参加制宪会议 1953年1月13日，刘少奇参加了中央人民政府委员会举行的第20次会议，做出了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，成立了以毛泽东为主席，刘少奇、宋庆龄等为委员的宪法起草委员会。

[23]此外，在刘少奇当选为全国人大常委会第一任委员长后，他还肩负起了全面领导新中国立法工作的重任，从第一届全国人民代表大会闭幕到第二届全国人民代表大会召开这四年多的时间里，他共主持召开了五次全国人民代表大会和109次常务委员会会议，讨论通过了《中华人民共和国逮捕拘留条例》、《中华人民共和国刑法（草案）》等一系列国家急需的法律法规。经过与毛泽东、周恩来、邓小平、陈伯达等的多次商榷，1954年9月8日刘少奇基本完成了报告初稿的写作，并交由毛泽东审阅。此后的宪法性法律，不管是《陕甘宁边区宪法原则》（1946年），还是《共同纲领》（1949年），尽管在具体内容上各有自己的特色，但先后均有一定的继承性，且都一定程度地借鉴了苏联不同时期的宪政制度[1]。[22]此外，还对新中国宪法的实施进行了展望。

如果人民选举的结果当选者共产党占大多数，你们就可以组织一党政府。1934年《中华苏维埃共和国宪法大纲》是中国共产党领导人民制宪的最初尝试，从《大纲》的制定和实施过程，以及大纲的政权名称和具体内容等方面，均可以看出，这是借鉴了第一个进行了无产阶级革命并已经取得一定胜利的苏联的经验。

新中国的宪政建设从其发端之初就走上了移植外来法的道路。他对刘少奇说： 如果你们不制订宪法，不进行选举，敌人可以用两种说法向工农群众进行宣传反对你们：一是说你们的政府不是人民选举的。

[4]系列讲座使建设新政权的政法干部们对斯大林宪法的具体制度和宪法条文背后所存在的宪法理念有了更全面和更感性的认识和了解，使人们形成了斯大林宪法是最好的宪法的观念，营造了新中国制定宪法应该效仿苏联宪法的氛围[5]。[8] 历史事实是，最初，中共中央领导人毛泽东等于1952年10月时，并不想急于制定宪法，而想待将来中国进入或基本上进入社会主义后再制定宪法。